日本政府はウクライナ難民の受け入れと支援をいち早く表明した。しかし、ウクライナ「難民」ではなくウクライナ「避難民」という用語を使用したため、ウクライナの戦火から逃れた人は果たして「難民」なのかという問題が注目を集めた。
難民という用語には広い意味と狭い意味がある。狭い意味の難民は難民条約によって保護される難民で、これを条約難民という。問題はウクライナの戦火から逃れた人がこの条約難民に該当するのか否かという点にある。
難民条約によれば、難民とは人種、宗教、国籍、政治的意見やまたは特定の社会集団に属するなどの理由で、自国にいると迫害を受けるかあるいは迫害を受けるおそれがあるために他国に逃れた人々をいう。条約難民は迫害をうけるおそれがあるために他国に逃れた人でなければならない。そして、そのおそれは「人種、宗教、国籍、政治的意見やまたは特定の社会集団に属するなどの理由」によって生じたものでなければならない。
国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）のハンドブックは戦争難民について「国際的又は国内的武力紛争の結果として出身国を去ることを余儀なくされた者は、通常は、難民条約又は議定書に基づく難民とは考えられない。」（第164項）とする。これだけ見ると、戦争難民は条約難民には該当しなそうである。しかし、次の第165項は「しかしながら」ではじまって、戦争難民が条約難民に該当する場合があることを明らかにしている。また、UNHCRの国際的保護に関するガイドライン12は「同条約第 1 条 A（2）は、その用語に与えられる通常の意味ならびに 1951 年条約の文脈、趣旨および目的に照らし、武力紛争および暴力の発生する状況から逃れてきた者に対して、適用される。実際にも、1951 年条約の難民の定義は、平時の迫害から逃れる難民と「戦時」の迫害から逃れる難民との間に何らの区別も設けていない。1 条 A（2）においては、一つまたはそれ以上の条約上の事由によって迫害を受けるという十分に理由のある恐怖があるかどうかが検討される必要がある。UNHCR 難民認定基準ハンドブックの第 164 項の「国際的または国内的武力紛争の結果として出身国を去ることを余儀なくされた者は、通常は、難民条約または議定書に基づく難民とは考えられない」という箇所は、ある人の迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖と 1951 年の難民条約上の理由との間に何らの寄与の関係もない状況に限定的に適用されるものとして理解される必要がある。」とする（第10項）。
ガイドライン12には「ハンドブックの第 164 項の「国際的または国内的武力紛争の結果として出身国を去ることを余儀なくされた者は、通常は、難民条約または議定書に基づく難民とは考えられない」という箇所は、ある人の迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖と 1951 年の難民条約上の理由との間に何らの寄与の関係もない状況に限定的に適用されるものとして理解される必要がある。」と明記されている。ハンドブックに「通常は」と書きながら、ガイドラインでは「限定的に適用される」というのだから無理がある。ハンドブックの記載は今後の改訂の際に改めた方が良い。ともかく、戦争難民は条約難民にあたらないという理解は正しい理解ではない。
戦争難民は条約難民に該当しないという考え方を、UNHCRは他でも明確に否定し、次のように述べている。
One particular problem related to the narrowing of the meaning of persecution is the often automatic denial of refugee status to persons who happen to come from a civil war situation, often on the grounds that even excessively cruel treatment is merely the inevitable by-product of generalized violence. In reality, of course, persons become refugees when they flee or remain outside a country for reasons pertinent to refugee status, whether these reasons arise in a civil war situation, in an international conflict or in peace time.
迫害の意味が狭く解されていることに関して特に問題なのは、たまたま内戦状態から来た人に対し、過度に残酷な扱いも広い範囲で行なわれている暴力の必然的な副産物に過ぎないとされて、しばしば難民としての地位が自動的に否定されてしまうことである。実際には、内戦状態、国際紛争、平時のいずれの状況下で迫害が生じたとしても、難民認定に適した理由で国外に逃亡または残留したのであれば、当然に難民となる。
（International Protection (submitted by the High Commissioner) A/AC.96/750）
同じくUNHCRが2001年4月に発行した「1951年難民の地位に関する条約 第一条の解釈」というガイドラインには次のような記載がある。
今日的な難民問題は戦争や武力紛争に関連して起こることが多いので、難民条約はそのような今日的問題に対し適切な法的枠組みを与えていないと議論されることがある。同様の文脈で、庇護希望者が迫害をされたと断定するためには彼又は彼女が「個別に把握され」ているか、又は何らかの点で「個人的に標的にされ」ていなければならないとする基準を国内判例において作り上げてきた国々もある。それとはまた別の国々の裁判所では、国内紛争自体は難民の地位認定を除外するものでも十分な根拠を与えるものでもないとしながら、「差異のある危険性」又は「差異のある影響」と言われるような基準が使われる。しかしながら、これらの基準は二つの重要な点を覆い隠してしまう。すなわち i)戦争や武力紛争の状況下であっても、条約上の理由による迫害を受ける十分なおそれから逃げることを余儀なくされることがありうること、 ii)戦争や暴力はそれ自体が迫害の道具として度々使われること、である。戦争や暴力は民族やその他の所属を理由に特定の集団を制圧し排除する手段として頻繁に迫害主体により選択されてきた。
（1951年難民の地位に関する条約第一条の解釈第20項）
ガイドライン12によれば「生命、自由その他の重大な人権の侵害の脅威は、1951年条約の難民の定義における迫害に相当する」（ガイドライン12第11項）。そして、
武力紛争および暴力の発生する状況においては、コミュニティ全体が、例えば、空爆、クラスター爆弾の使用、樽爆弾もしくは化学兵器、砲兵もしくは狙撃兵による攻撃、即席爆破装置、地雷、自動車爆弾または自爆攻撃ならびに包囲作戦等による影響を受け、危険な状態にある場合がある。組織的な食料や医薬品の供給の拒絶、水道や電気の供給の停止、財産の破壊、病院や学校の軍事化や閉鎖も、コミュニティ全体に影響する重大な人権侵害または国際人道法の違反に該当しうる。このような行為にさらされることは、個別的または累積的に 1951 年条約 1 条 A（2）にいう迫害に相当しうる。
（国際的保護に関するガイドライン12第18項）
要するに、戦争は迫害を受けるおそれを抱いて然るべき事態である（ガイドライン12第11項ないし第13項及び第19項）。
次に「条約上の事由は、単に寄与要因であることで足りるものであり、迫害を受けるおそれの主要なまたは唯一の原因である必要はない」（ガイドライン12第34項）。そして、
武力紛争および暴力の発生する状況は、人種、民族、宗教、政治、ジェンダーまたは社会的集団による分断に根源があったり、これによって動機付けられまたは動員されたり、こうした分断に沿って行われたりしており、特定の人々がこのような要因を理由に影響を受けうる。無差別的に見える行為（例えば、迫害者が特定の者を標的にしていない行為であっても、実際には、住民が武力紛争および暴力の発生する状況の一方の側の支持者であったりまたは支持者とみなされていたりするコミュニティまたは地域の全体を対象としている場合もある。現代の武力紛争および暴力の発生する状況においては、特定の集団を対象とするまたは特定の集団により大きな影響を与える暴力が見られない事態は希であって、ゆえに条約上の一つまたはそれ以上の（迫害の）理由との間に寄与の関係が認められることになる。武力紛争および暴力の発生する状況においては、誰が特定の側に属しているかまたは特定の側に関与していると思料されもしくはみなされるかは、しばしば、こうした状況における各主体によって広く解されており、これには、戦闘員の家族のほか、同じ宗教もしくは民族的な集団に属しているまたは特定の地域、村、町に居住しているすべての者が含まれ得る。条約上の事由が、家族、コミュニティ、地理的またはその他の関係に基づく一定の集団に帰せられることはよくあることである。
（国際的保護に関するガイドライン12第33項目）
要するに、迫害を受けるおそれと「人種、宗教、国籍もしくは特定の社会的集団の構成員であることまたは政治的意見」という5つの理由のひとつがなんらか結びつけば、戦争難民は条約難民にあたる（ガイドライン12第32項ないし第39項）。
したがって、多くの戦争難民は条約難民に該当し得る。このことは2007年のUNHCR難民認定研修テキストに明記されている。
今日起こっている武力紛争から逃れる多くの者は、難民条約上の難民の定義に該当する。というのは、これらの紛争は民族、宗教、政治的相違に起因しており、特定の集団が被害を被るからである。
（UNHCR研修テキストシリーズ2『難民認定研修テキスト』28頁）
このテキストが作成される以前に東京弁護士会がUNHCRに対して行なった照会に対する回答にも次のように記されている。
難民条約は第二次世界大戦の結果として、少なくとも大戦で起きた迫害の被害者を保護する手段の一部として、起草されたことが想起されるべきである。今日の紛争の多くがそうであるように、紛争が、避難する人を明確に被害者とするような民族的、宗教的、政治的な違いを根源に持つものであれば、そのような紛争から避難する人々は難民条約上の難民であると見なされる。上記の考えは高等弁務官行動計画執行委員会（UNHCR執行委員会）によって再認識されてきている。
（難民条約上の理由と迫害の危険との因果関係に関するUNHCRによる東京弁護士会に対する助言的意見第3項）
また、前述のUNHCRが2001年4月に発行した「1951年難民の地位に関する条約第一条の解釈」というガイドラインの第21項にも、これと同じ趣旨のことが記載されている。
難民条約は第二次世界大戦の結果として、少なくとも大戦で起きた迫害の被害者を保護する手段の一部として、起草されたことが想起されるべきである。今日の紛争の多くがそうであるように、紛争が、避難する人を明確に被害者とするような民族的、宗教的、政治的な違いを根源に持つものであれば、そのような紛争から避難する人々は難民条約上の難民であると見なされる。執行委員会は多くの機会において、最も最近では1998年の会合の中で、そのことを明言してきた。
（1951年難民の地位に関する条約第一条の解釈第21項）
UNHCRの上記２件の文書が言及する1998年の執行委員会結論は次のように述べる。
The protection situation
***
(c) Expresses deep concern about the increasing use of war and violence as a means to carry out persecutory policies against groups targeted on account of their race, religion, nationality, membership of a particular social group, or political opinion;
保護の状況
***
(c) 人種、宗教、国籍、特定の社会集団の一員であること、または政治的意見を理由として迫害の対象となった集団に対する迫害手段として、戦争と暴力がますます使用されていることに深い懸念を表明する。
（UNHCR執行委員会結論第85号(c)、1998年）
上記の各文書にもあるように、1998年の執行委員会結論は戦争難民の条約難民該当性に関して、新たな立場を打ち出したものではない。そもそも難民条約は第二次世界大戦の戦火から逃れた人々と東欧の思想的反体制者の保護を想定して締結された。戦争難民の多くが条約による保護の対象から外れるような解釈は、難民条約が締結された歴史的な経緯と矛盾する。報道によれば、日本政府も3月30日の衆議院外務委員会で「ウクライナから第三国に避難された方々につきましては、この五つの迫害事由に必ずしも当てはまるものではなく、入管法上の『難民』に該当するとは限らない」と逆方向からではあるが同じ前提に立った答弁をしているようで（2022年3月30日付朝日新聞デジタル「なぜウクライナ「難民」ではなく「避難民」？政府の見解は…」）、多くの戦争難民が条約難民に該当し得ることを事実上認めている（もっとも従前の政府の立場からすれば、戦争難民は5つの理由との結びつきの有無ではなく、個別把握論によって難民該当性を否定される。この点については過去に入管法改正法案の問題点―補完的保護の創設で取り上げた）。
この問題について、ハサウェイはThe law of refugee statusの第２版でカナダにおける支配的な実務を紹介して次のように述べている。
A quite different approach to civil war cases has emerged in Canadian jurisprudence. In the seminal Salibian decision, involving a Lebanese citizen of Christian and Armenian background who faced the same civil-war-based risks as other members of his ethnic group, the Canadian Federal Court of Appeal, like the House of Lords, began by firmly rejecting the view “that for the applicant to be eligible for refugee status he had to be personally a target of reprehensible acts directed against him in particular.” But rather than adopt the view that individual or group-based differential risk had to be shown by those in flight from war, the court found that
カナダの司法においては、内戦事案に対する全く異なるアプローチが生まれている。カナダ連邦控訴裁判所は、貴族院と同様に、キリスト教徒とアルメニア人の血を引くレバノン市民が、他の民族と同じように内戦に起因するリスクに直面していることを取り上げた重要なサリビアン判決において、「申請者が難民の資格を得るためには、個人的に特に自分に向けられた非難されるべき行為の標的にならなければならない」という見解を断固として否定することから始めた。裁判所は、戦争から逃れた難民申請者が個人または所属する集団に戦争自体とは異なる危険があることを示さなければならないという見解ではなく、次の見解を採用した。
a situation of civil war in a given country is not an obstacle to a claim provided the fear felt is not that felt indiscriminately by all citizens as a consequence of the civil war, but that felt by the applicant himself, by a group with which he is associated, or, even, by all citizens on account of a risk of persecution based on one of the reasons stated in the definition.
ある国の内戦状態は、内戦の結果としてすべての国民が無差別に感じる恐怖ではなく、難民申請者自身、難民申請者が所属する集団、あるいは難民条約に規定されている理由のひとつに基づく迫害の危険性を理由にすべての国民が感じる恐怖であれば、難民申請の障害にならない。
To be clear, the Canadian court did not endorse the view that a truly indiscriminate risk satisfies the Convention’s “for reasons of” clause. To the contrary, guidelines issued by the Canadian Immigration and Refugee Board to adumbrate the Salibian standard have taken the view that there must be a determination of “whether the claimant’s risk…is linked to a Convention reason as opposed to the general, indiscriminate consequences of civil war.” As such, refugee status is not to be recognized in Canada where, for example, “the evidence of the applicants themselves speaks of general and indiscriminate shelling of cities and villages. Members of various clans become the victims, whether such clans could otherwise be regarded as friends or foes of the assailants.”
はっきり言って、カナダの裁判所は、真に無差別な危険が条約の「理由」条項を満たすという見解を支持したわけではない。それどころか、カナダ移民・難民局が発行したガイドラインでは、サリビアンの基準を示すために、「難民申請者の危険が、内戦の一般的で無差別な帰結ではなく、条約上の理由に結びついたものであるかどうか」を判断しなければならないという見解が示されている。そのため、例えば、「難民申請者自身の証拠が、都市や村への一般的で無差別な砲撃を物語っている場合には、カナダでは難民の地位は認められない。その氏族が攻撃者の敵か味方かにかかわらず、さまざまな氏族の構成員が被害者になる」。
But in contrast to the British position, dominant practice in Canada – referred to as a “non-comparative” approach – is to reject the view that it must be shown that “the claimant’s, or her group’s, predicament is worse or different than the predicaments of others in her country of origin.” So long as there is a causal connection between the risk faced and a protected ground – even if, in the words of Salibian, that risk is experienced “by all citizens” – the risk of being persecuted is “for reasons of” a Convention ground. Thus in a situation of widespread ethnic, religious, or other conflict in which all or most citizens are at risk because of one of the five Convention grounds, the Canadian approach requires the recognition of refugee status so long as the risk is sufficiently serious and can fairly be said to follow from a failure of state protection.
しかし、英国の立場とは対照的に、カナダの「無比較」アプローチと呼ばれる支配的な実務においては「難民申請者またはそのグループの苦境が、出身国の他の人々の苦境よりも悪い、または異なる」ことを示さなければならないという見解を否定する。直面している危険と条約上保護された理由との間に因果関係がある限り、サリビアンの言葉を借りれば、たとえその危険を「すべての国民が」経験しているとしても、迫害を受ける危険は条約の理由に「基づいて」いることになる。このように、民族的、宗教的、その他の紛争が広がっている状況では、５つの条約上の理由の 1 つのために、すべての国民またはほとんどの国民が危険にさらされており、カナダのアプローチでは、危険が十分に深刻で、公平に見て国家の保護の失敗に起因するといえる限り、難民としての地位を認める必要がある。
This non-comparative approach is to be preferred. First, it is faithful to the general view adopted by leading courts that group-based risk can establish well-founded fear, with no expectation of particularized evidence of risk. Second, it avoids the imposition of a sui generis approach to the claims of persons who, in the UNHCR’s words, “happen to come from a civil war situation.” That is, since the plain language of the refugee definition does not suggest, much less compel, any specific treatment of war refugees, the definition should be applied without regard to the context in which a substantively relevant risk arose. And third, the lack of a need to identify a differentiated risk will facilitate the process of decision-making, thus meeting the concern identified by the House of Lords that “refugee status ought not to depend ‘on casting around for the current underdog.’”
この無比較アプローチは好ましいものである。第一に、集団ベースの危険については、当該危険についての個別的な証拠が提出される見込みがなくとも、十分に理由のある恐怖を構成するという主要な裁判所が採用する一般的な見解に忠実である。第二に、UNHCR の言葉を借りれば、「たまたま内戦状態にある場所から来た」人の主張に対し、特別な手法を押し付けることを避けることができる。つまり、難民を定義した平易な文言は、戦争難民に対する特別な扱いを示唆していないし、ましてや強制するものでもないので、条約上の理由に十分に関連する危険が生じた状況を考慮することなく難民の定義を適用すべきである。第三に、差別化された危険を特定する必要がないことで、判断のプロセスが容易になり、貴族院が指摘した「難民としての地位は『現在の負け犬を探しまわる』ことに依存すべきではない」という懸念に応えることができる。
（James C. Hathaway(2014), The Law of Refugee Status 2nd, Cambridge University Press, P179-181）
難民条約の解釈は各国の裁判所がそれぞれ行う。しかし、難民の負担を分かち合うために締結されたものであるから、その解釈は各国の足並みが揃っていなければならない。それにもかかわらず、解釈の相違を解決し、特定の解釈を義務付ける機関は存在せず、UNHCRは条約の規定の適用を監督するにすぎない。しかも、戦争難民の条約難民該当性に関しては、UNHCRが1979年に作成し、その後改訂されながら広く難民条約の解釈の指針として使われている難民認定基準ハンドブックに誤解を招く記載が残る。そのため、どうしても話がややこしくなる。
なお、難民でない人という意味で避難民という用語を使うことはあるが、一般的には国内避難民、すなわち、国外に出ていないために難民でない人という趣旨で用いられる。そして、戦火から逃れた人のように、その多くが条約難民に該当し得る人々は、全体として（広義の）難民と呼ばれている（国連UNHCR協会「難民・国内避難民｜故郷を追われた人とは」）。避難民は国外に出れば難民となる。日本が受け入れの対象とするウクライナの人々は、ウクライナ「避難民」ではなく、ウクライナ「難民」というべきだろう。
Yasuyuki Nagai
Advogado japonês em Nagoya